L'Actualitéde la loi du 11 février 2005
Chaque mois ou presque, certains membres du Parlement tentent de limiter la portée de la loi du 11 février 2005 tantôt en limitant les obligations de mise en accessibilité, tantôt en facilitant les dérogations à l'obligation de mise en accessibilité.
Le juge judiciaire, administratif ou consitutionnel doit à chaque fois intervenir pour permettre à la loi du 11 février 2005 d'être appliquée dans toutes ses dispositions,la lettre de la loi, dit-on mais surtout sans que son esprit ne soit corrompue par des intérêts économiques évidents, des habitudes de construction à la vie dure et des usages de plus en plus décalées face à une réalité démographique et sociale (vieillissement de la population, natalité dynamique, handicap participatif, citoyenneté active etc.) évidente.
Accessibilité, Justice et Droit
Un autre fait évident est le faible nombre des recours juridictionnels exercés par les personnes handicapées. Ce nombre est, sinon statistiquement démontré, du moins intuitivement perçu. Pourtant, la contribution de la procédure contentieuse à l'effectivité de la protection juridique de la personne handicapée revêt aujourd'hui une grande importance. A considérer de près la place du contentieux dans le handicap, diverses interrogations émergent : comment définir le handicap ? Faut-il soumettre le handicap au contentieux ordinaire ou à un contentieux technique, notamment au regard de la diversité et de la complexité des situations ? Certaines données de litiges tendant à relever du contentieux de masse comme la discrimination, ne convient-il pas de favoriser la conciliation ou la médiation ?
Le handicap se présentant avant tout comme une entrave, comment permettre à un sourd d'entendre le procès, à un aveugle de prendre connaissance des pièces du dossier, à un handicapé moteur d'accéder au tribunal ? A qui confier l'expertise judiciaire du handicap : au médecin ? Aux associations jouant le rôle d'amicus curiae ? Les Romains interdisaient aux aveugles de plaider en justice parce qu'ils ne pouvaient voir les ornements de la magistrature. Est-il aujourd'hui aisé aux handicapés d'être magistrat, avocat ou greffier ? Comment gagner son procès quand on est handicapé ou au contraire ne pas perdre son procès face à un handicapé ?
RETROSPECTIVE
La loi du 13 juillet 1991 aménage les règles d' accessibilité du code de la construction. L'objectif de la loi est d'améliorer l'accès des locaux de travail, des locaux d'habitation et des établissements recevant du public (ERP) aux personnes handicapées. Les mesures conduisant notamment à la prise en compte des règles d' accessibilité lors de l'octroi des permis de construire ou des autorisations pour les ERP est complétée par une action en justice spécifique et autonome des associations de handicapés.
Adoptée après des débats ayant fait ressortir un large consensus, la loi n° 91-669 du 13 juillet 1991 pourra-t-elle atteindre son objectif de « changement radical de la situation en matière d' accessibilité des lieux de travail, des établissements et des installations recevant du public » (3) ? Beaucoup dépendra des décrets d'application de cette loi, essentiels en la matière, et qui voient le jour au compte goutte. Il peut néanmoins être fait un premier bilan de la nouvelle action du législateur en matière d' accessibilité des locaux en examinant une à une les nouvelles dispositions du code de la construction et de l'habitation (II) à la lumière de la réglementation préexistante (I).
L'état de la réglementation avant la loi de 1991
La loi d'orientation du 30 juin 1975, suivie de plusieurs mesures d'application, s'était déjà attachée à bouleverser les mauvaises habitudes architecturales qui rendaient difficile, sinon impossible, la libre circulation des personnes handicapées. Ce texte, très dense, avait ainsi tenté de « permettre le passage de l'assistance à la solidarité et à la reconnaissance de l'autonomie de la personne handicapée » et de rattraper le retard accumulé en France par rapport aux pays scandinaves et aux pays de la CEE plus avancés.
Pourtant, en raison des faiblesses et des lacunes du système en place, un plan « Ville ouverte », proposé par M. Gilibert, secrétaire d'Etat aux Handicapés et Accidentés de la vie, a été adopté en Conseil des ministres au mois de septembre 1990. Ce plan, qui entend marquer un tournant dans la politique en faveur des handicapés, a inspiré la loi du 13 juillet 1991.
La loi d'orientation de 1975 et sa réglementation d'accompagnement
Le code de la construction et de l'habitation, tel que modifié par un arrêté du 31 mai 1978 (8), prévoit, dans son article L. 111-7 le principe de l' accessibilité. Cette disposition, très générale, vise aussi bien les locaux d'habitation que les diverses installations ouvertes au public, notamment les locaux scolaires, universitaires et de formation.
Les locaux d'habitation
Ceux-ci ont été les premiers à être pris en compte, et ce, même avant la loi d'orientation de 1975. En effet, un certain nombre de dispositions techniques relatives à l'accès aux bâtiments collectifs d'habitation neufs, par exemple, les dimensions des portes ou des ascenseurs, avaient fait l'objet d'une réglementation antérieure. Les mesures mettant en oeuvre la loi d'orientation de 1975 vinrent préciser et compléter le dispositif.
Un décret du 4 août 1980, modifiant le code de la construction et de l'habitation (CCH) dans ses articles R. 111-18 et suivants, concernant les logements proprement dits, précisait que les appartements se situant au rez-de-chaussée des constructions nouvelles, tout comme ceux desservis par un ascenseur « accessible » devaient être adaptables, par des travaux simples, aux besoins particuliers des handicapés circulant en fauteuil. Des règles techniques, fixées par un arrêté du 24 décembre 1980, modifié le 21 septembre 1982, prévoyaient, par exemple, le pourcentage de pente admissible sur un cheminement d'accès ou la largeur minimale des couloirs.
Il faut souligner que ces mesures, s'appliquant aux constructions neuves, ne visaient que les bâtiments collectifs ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire postérieure au 30 septembre 1980.
Outre ce dispositif relatif aux constructions d'habitation, la législation, avant 1991, prévoyait une réglementation très précise concernant les bâtiments ayant la vocation d'accueillir du public.
Les bâtiments accueillant du public ou les actuels ERP
La réglementation différait selon qu'il s'agissait de locaux déjà existants ou de constructions neuves.
Les constructions existantes
Un décret du 9 décembre 1978, s'intéressant aux bâtiments appartenant à certaines personnes publiques (Etat, collectivités locales et leurs groupements, établissements publics à caractère administratif, scientifique et culturel), fixait également les dispositions relatives à l' accessibilité des installations et services de transport collectif, et distinguait selon que les communes auxquelles il s'adressait comptaient plus ou moins de 5 000 habitants à la date de sa publication.
- Pour les communes de moins de 5 000 habitants, aucune disposition contraignante ne s'appliquait. Le système se bornait à prévoir que toute personne légitimement intéressée pouvait demander, par le biais d'un registre spécial, toute adaptation qu'elle jugeait utile. La mairie devait alors répondre, dans les six mois, à la proposition, en évaluant le coût de l'opération, si celle-ci était envisageable, et en proposant un délai de réalisation du projet.
- Pour les communes de 5 000 habitants ou plus, la réglementation prévoyait un plan d'action en deux temps. Un inventaire, effectué dans les trente mois, devait dresser un état des lieux classant les bâtiments en trois catégories : accessibles, adaptables, et non adaptables, l'étape suivante consistant à établir un programme de travaux dont le but était d'améliorer l' accessibilité des locaux concernés. Les transformations dont le coût était évalué à moins de 5 000 F devaient être effectuées dans les 5 ans, celles qui entraînaient des dépenses comprises entre 5 000 et 20 000 F l'étant dans les quinze ans. Les textes ne prévoyaient toutefois aucun délai d'exécution pour les aménagements dont le coût prévisible dépassait 20 000 F, et on peut le regretter.
Les installations neuves, publiques ou privées, ouvertes au public
Un décret du 1er février 1978, définissant l' accessibilité comme la possibilité, pour une personne se déplaçant en fauteuil roulant, de pénétrer dans les locaux, d'y circuler, d'y bénéficier des prestations offertes, et d'en sortir librement, visait entre autres les cheminements, les ascenseurs, les toilettes et les parkings.
Des dispositions techniques concernant pentes, paliers de repos, portes, ascenseurs, téléphones, etc. étaient prévues par un arrêté du 25 janvier 1979.
On le voit, avant 1991, un ensemble de mesures en faveur des personnes handicapées avait déjà été mis en place. Pourtant, cette réglementation n'était pas satisfaisante l'examen de la situation faisant apparaître un certain nombre de faiblesses et de carences.
Un dispositif largement insuffisant
En premier lieu, toutes les mesures prises prévoyaient un certain nombre de dérogations possibles. Si celles-ci se justifiaient pleinement, puisqu'elles étaient généralement liées à la topographie des lieux, elles risquaient d'entraîner des abus.
De même, les contrôles en la matière, nettement insuffisants qualitativement et quantitativement, n'engageaient pas les constructeurs à respecter cette réglementation.
Enfin, il faut signaler une grave lacune dans le dispositif, qui ne concernait nullement les lieux de travail, bien qu'une intégration réussie passe obligatoirement par l'accès à l'autonomie, et par là-même, par une vie professionnelle satisfaisante lorsqu'elle est possible. Si le législateur a été sensible à cette idée, le code du travail prévoyant une obligation d'embaucher un certain pourcentage de travailleurs handicapés, il a passé sous silence les questions relatives à l' accessibilité des locaux de travail, se bornant à préciser que « les personnes handicapées physiques doivent pouvoir disposer d'installations sanitaires appropriées » .
Partant de l'ensemble de ces constatations, et du fait que la législation était peu et mal appliquée, (un questionnaire d'évaluation, envoyé aux préfets, ne laissant aucun doute à ce sujet) un plan « Ville ouverte », conçu par le secrétariat d'Etat aux Handicapés et Accidentés de la vie, a été adopté par le Conseil des ministres en septembre 1990.
Le plan « Ville ouverte » : une relance de la problématique de l' accessibilité. Ce projet s'articulait autour de quatre axes majeurs :
- améliorer la réglementation concernant la vie en ville (immeubles recevant du public, immeubles de bureaux, bâtiments publics, voirie) et les logements ( accessibilité, intérieur des logements, aides financières pour les propriétaires, locataires et bailleurs) ;
- appliquer la réglementation, par la mise en place d'un système rigoureux de contrôle ;
- faire de l'Etat un exemple, particulièrement en favorisant l' accessibilité des bâtiments publics ;
- former, informer, sensibiliser le public et l'ensemble des acteurs de la construction.
Le programme prévoyait en particulier l'extension de la réglementation d' accessibilité aux immeubles de bureau, l'institution d'un contrôle a priori de l' accessibilité pour les établissements recevant du public, la possibilité de différer l'installation de doubles portes dans les ascenseurs à parois lisses en cas de mise en cause de l' accessibilité, la faculté ouverte aux associations agréées de handicapés de se constituer partie civile en cas de non-respect de la législation.
Il annonçait par ailleurs la révision de la réglementation relative à l' accessibilité afin, d'une part de renforcer les normes applicables aux établissements recevant du public, et d'autre part de créer l'obligation de prévoir des ascenseurs dans les bâtiments collectifs neufs du niveau R + 2 et R + 3.
Examen des dispositions de la loi sur l' accessibilité
Ce volet législatif du programme « Ville ouverte aux handicapés » comportait à l'origine quatre dispositions essentielles : l'extension des règles d' accessibilité aux locaux de travail, l'instauration d'un contrôle a priori des règles d' accessibilité pour les locaux recevant du public, l'obligation de maintenir l' accessibilité des ascenseurs aux personnes handicapées lors de transformation liées à la suppression des « ascenseurs à parois lisses » et enfin la possibilité offerte aux associations de handicapés de se constituer partie civile en cas d'infraction aux règles d' accessibilité. Ce texte a été amendé par le Parlement sur plusieurs points sans que les propositions originelles ne s'en trouvent altérées. L'examen du champ d'application de la loi (A) et des règles sur le contrôle du respect des règles d' accessibilité retenues en définitive (B) permettra d'apprécier la portée de ce texte législatif.
Les lieux visés par ces mesures
1. Plusieurs textes du code de la construction et de l'habitation (CCH) sont modifiés par la nouvelle loi. Ainsi, « les dispositions architecturales et les aménagements des locaux d'habitation, des lieux de travail et des établissements et installations recevant du public, notamment les locaux scolaires, universitaires et de formation, doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles aux personnes handicapées... » (art. L. 111-7 nouveau).
La rédaction nouvelle de cet article appelle plusieurs commentaires :
a) L' accessibilité aux locaux de travail se trouve consacrée en son principe par ce texte. Jusqu'alors seul l'article R. 232-2-6 du code du travail (entré en vigueur le 1er octobre 1990) traitait de la question de l' accessibilité des locaux par les personnes handicapées en affirmant que celles-ci « doivent pouvoir disposer d'installations sanitaires appropriées ». Cette disposition a - à juste titre - été considérée comme insuffisante pour l'emploi effectif des personnes handicapées et comme entravant leur insertion professionnelle souhaitée par la loi du 10 juillet 1987. L'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation semble ainsi tenir compte de remarques faites en 1975 déjà qui insistaient « sur le fait que la présence d'une seule barrière architecturale suffit dans la plupart des cas à bloquer le système rendant impossible l'intégration du handicapé au sein de l'entreprise... ». Et plus loin « ... bien souvent il suffirait de procéder à des transformations peu importantes et peu onéreuses pour permettre à l'entreprise d'accueillir un certain nombre de handicapés... ».
Cette évolution du droit positif s'est d'ailleurs avérée nécessaire au vu de la directive du Conseil n° 89/654/CEE du 30 novembre 1989 qui prévoit que « les lieux de travail doivent être aménagés (et ceci d'ici le 31 déc. 1992 ou le 1er janv. 1996) compte tenu, le cas échéant, des travailleurs handicapés. Cette disposition s'applique notamment aux portes, voies de communication, escaliers, douches, lavabos, cabinets d'aisance et postes de travail utilisés ou occupés directement par les travailleurs handicapés ».
Le rapporteur au Sénat a précisé les modalités de cette accessibilité des locaux de travail telles qu'elles seront probablement mises en oeuvre par la voie réglementaire : si la date du dépôt de la demande de permis de construire (ou la date des débuts de travaux) est postérieure au 31 décembre 1992 et que l'entreprise compte entre 20 et 200 salariés, un niveau devra être accessible aux handicapés. Si l'entreprise a plus de 200 salariés tous les locaux devront être accessibles. Pour les « autres bâtiments l'obligation d' accessibilité ne s'appliquera qu'à compter de 1996, et uniquement en cas de présence effective de handicapés dans l'entreprise ». On notera que les dispositions pour les entreprises de 20 à 200 personnes ne remplissent pas les objectifs du « Plan ville ouverte » et que l' accessibilité des « autres bâtiments » est subordonnée à la présence effective de personnes handicapées dans l'entreprise (ou bâtiment). Ainsi se trouve aggravé « l'effet de seuil » de la loi du 10 juillet 1987 - l'entreprise de moins de 20 salariés se voyant encore plus incitée à ne pas embaucher de personnes handicapées. De plus, il se pose le délicat et complexe problème de la transcription des directives sociales européennes en droit interne (ou de l'ordre public social), une fois encore évincé lors des débats parlementaires.
Plusieurs amendements ont été rejetés au motif que la concrétisation du principe général d' accessibilité relevait du domaine réglementaire (art. L. 111-7 in fine). Ainsi, l'amendement qui proposait que « les dispositions architecturales et les aménagements des lieux de travail de formation et d'enseignement professionnel, doivent être conçus, afin de permettre concrètement l'accès aux postes de travail et aux toilettes, de même que l'adaptation possible de signaux sonores et lumineux pour les sourds ou les malentendants ou les non - ou les mal-voyants -; une telle rédaction ou une affirmation similaire n'eût pas empêché une (toujours large) intervention du pouvoir réglementaire, elle aurait eût le mérite d'affirmer clairement les objectifs d' accessibilité visés et de définir le cadre général d'action pour les interventions en faveur des handicapés sensoriels.
On regrettera également que le législateur n'ait pas mieux précisé ni comment, ni dans quels délais les entreprises devront satisfaire à ce principe. La proposition d'intervention financière de l'AGEFIPH pour la mise en conformité des locaux de travail n'a pas été retenue.
Il faut enfin constater que les autres dispositions de la loi de 1991 limitent la portée du principe de l' accessibilité des locaux de travail. Ainsi, la voirie privée non ouverte à la circulation publique, telle la voirie interne d'une entreprise n'entre pas dans le champ d'application de la loi (V. Infra c). De même le contrôle a priori des normes d' accessibilité ne touche pas les locaux de travail (V. Infra B). On peut donc d'ores et déjà se poser la question de l'efficacité du principe de l'article L. 111-7 nouveau du code de la construction et de l'habitation.
b) L'article L. 111-7 reste inchangé quant aux aménagements des autres locaux d'habitation et des établissements recevant du public. Ainsi a été supprimé, lors des débats parlementaires, « l'adaptabilité aux besoins des handicapés » qui figurait dans le projet initial (32) au motif que « la notion d'adaptabilité aboutit à un résultat contradictoire avec le projet de loi car elle s'oppose à la notion d'adaptation » (33).
Il conviendra par conséquent d'étudier les textes réglementaires pris sur le fondement du nouvel article L. 111-7 CCH : de quelle nature sont les innovations par rapport aux textes existants (34) ? Il est fait allusion à l' accessibilité des locaux scolaires dans une circulaire récente (35) qui se contente d'annoncer que « ... les difficultés rencontrées en raison de l'architecture ou de l'importance des effectifs scolaires déjà accueillis, devront être résolues au mieux ». Cette circulaire postérieure à la loi ne rend guère compte des bonnes intentions si souvent invoquées lors des débats parlementaires. Nous pencherons, en définitive, pour une rédaction malencontreuse de la circulaire (36).
c) L'aménagement de la voirie routière afin de permettre l' accessibilité des personnes handicapées (art. 2 de la loi) est une mesure de bon sens indispensable à toute politique « d'ouverture aux handicapés ». Jusqu'à présent seules les portions de voirie pour lesquelles une demande de permis de construire avait été déposée à compter du 1er mars 1979 devait être obligatoirement accessible en fauteuil roulant (37). Les règles applicables au reste de la voirie variaient selon la taille de l'agglomération (38). Ces règles étaient au demeurant peu contraignantes pour les communes. L'article 2 de la loi prévoit l'aménagement des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation conformément aux articles L. 131-2 (voirie départementale) et L. 141-7 (voirie communale) du code de la voirie routière. Ainsi, sont annoncés des aménagements appropriés à leur accessibilité par des personnes handicapées tels que cheminements praticables pour fauteuils roulants, mise en place de bordures surbaissées, etc. Comme le souligne le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale « il faut espérer que cette clarification [de l'obligation] sera suivie d'une modification des textes réglementaires en vigueur permettant de les rendre plus contraignants, notamment en ce qui concerne les handicapés sensoriels » (39).
L'exclusion des voies privées non ouvertes à la circulation publique (40), singulièrement les voiries au sein des « lieux de travail », n'en demeure pas moins une grave lacune. L'alignement - même modulé - du régime des voiries privées sur celui des autres voiries aurait pu constituer l'amorce d'une vraie politique d' accessibilité des lieux de travail.
2. L'article 6 de la loi introduit une certaine souplesse dans la mise en conformité des ascenseurs avec les règles figurant à l'article L. 125-2 du code de la construction et de l'habitation qui rend obligatoire la pose dans les « ascenseurs à parois lisses » (41) (c'est-à-dire sans porte de cabine) d'une porte ou d'un dispositif de protection aux effets équivalents (42). Le nouvel alinéa complétant l'article L. 125-2 CCH affirme le principe du maintien de l' accessibilité de la cabine à une personne roulant en fauteuil roulant (43). Ce souci est certes louable mais ici encore on ne peut que regretter que le législateur n'ait pas saisi cet aménagement de l'article L. 125-2 pour imposer des normes (fussent-elles de principe) destinées à faciliter l' accessibilité de ces ascenseurs aux personnes atteintes d'un handicap sensoriel (44). Une telle disposition n'aurait pas été incohérente avec les objectifs visés par la réforme de l'article L. 125-2 à savoir une meilleure accessibilité ou le maintien de l' accessibilité. Ou alors les coûts provoqués par la mise en place de tels dispositifs ont-ils effrayé le législateur ? La lecture des débats parlementaires, singulièrement ceux de l'Assemblée nationale, peut le laisser croire (45).
Le Sénat a pourtant amendé l'alinéa 3 de l'article 4 de la loi en y écartant « les difficultés matérielles graves » pour les remplacer par les « difficultés techniques graves » ; les difficultés financières du propriétaire de l'immeuble se trouvent donc expressément exclues des conditions du deuxième aménagement à l'article L. 125-2 du code de la construction et de l'habitation, à savoir la dérogation aux exigences de sécurité et de l' accessibilité qui peut être accordée par l'autorité administrative (46). La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a souhaité « qu'il ne devra être accordé de délai de mise en conformité supplémentaire que lorsqu'une solution technique nouvelle susceptible de satisfaire simultanément aux exigences de l' accessibilité et à celles de la sécurité est en gestation » (47). Les décrets de mise en oeuvre du principe législatif seront-ils aussi stricts ? Il faut le souhaiter.
Le contrôle du respect des règles d' accessibilité
Le contrôle a priori de l' accessibilité de certains locaux constitue l'apport le plus important de la loi (1) ; celui-ci est complété par un double contrôle a posteriori : un contrôle a posteriori pour les seuls établissements recevant du public et un contrôle généralisé pour les associations de handicapés par extension de leur droit d'action en justice (2).
1. Le contrôle a priori de l' accessibilité des locaux se manifeste dans la réglementation du permis de construire, dans celle des autorisations préalables d'ouverture pour les établissements recevant du public et lors de l'octroi d'aides financières de l'Etat.
a) Aussi bien le code de la construction et de l'habitation (art. L. 111-8 modifié, L. 111-8-1 à L. 111-8-4 nouveaux) que le code de l'urbanisme (art. L. 421-1 et L. 421-3 modifiés) se voient aménagés pour tenir compte du principe réaffirmé d' accessibilité des locaux aux personnes handicapées.
Ces nouvelles règles ne s'appliquent qu'aux établissements recevant du public ; sont donc exclus les locaux d'habitation (pour lesquels il existe un contrôle par le biais des aides à la pierre V. ci-dessous) et les locaux de travail, qui pourtant relèvent de la législation du permis de construire (48). Les raisons de cette non prise en compte des locaux de travail sont peu convaincantes. Les amendements au projet de loi tendant à étendre l' accessibilité aux locaux de travail ont tous été repoussés (49) au motif que le contrôle a priori serait peu efficace pour les locaux de travail (50) et qu'il conduirait à un ralentissement des procédures d'octroi des permis de construire. Il est préféré un « engagement de respecter des règles d' accessibilité et un annexe technique précisant les dispositions prises à cet effet accompagnant le permis de construire » c'est-à-dire un contrôle a posteriori (V. infra b) dont on reconnaît d'ailleurs, dans la foulée, le caractère peu contraignant (51) ; il est donc renvoyé à une circulaire ministérielle d'application de la loi dont on n'a pas manqué de souligner le caractère aléatoire (52). Il va de soi que l' accessibilité des locaux de travail se trouve ainsi singulièrement limitée : les aménagements indispensables des locaux de travail déjà construits ne sont souvent pas ou difficilement réalisables et toujours trop onéreux pour l'entreprise.
Les règles sur la délivrance du permis de construire de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme (53) sont doublement complétés :
- il est, à présent, dans l'alinéa 1er de cet article, fait renvoi, non plus seulement aux règles de la construction de l'article L. 111-3 CCH (54), mais à l'ensemble des règles du chapitre 1, Titre I, du livre I du code de la construction et de l'habitation (art. 4 C de la loi). Le demandeur devra donc s'engager à respecter les règles de construction de tout bâtiment et non plus seulement des bâtiments d'habitation. Cette modification n'est pourtant que relative. En effet, l'engagement du respect du règlement général de construction n'était jusqu'alors pas sanctionné (55) ; cette règle permettra toutefois de donner une base légale aux engagements sur l'honneur de respecter les règles d' accessibilité qui seront en application du plan « Ville ouverte » - fort probablement - exigées par voie réglementaire des architectes (56) ;
- le nouvel alinéa 3 de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme précise que « pour les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l'article L. 111-7 du CCH ». Cette règle de conformité aux normes d' accessibilité est reprise dans le nouvel article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation. La modification des deux codes consacre la seconde exception (57) au principe que le permis de construire n'a pas pour objet d'assurer le contrôle des règles de construction (58).
b) Les établissements recevant du public sont soumis à autorisation préalable. Le régime juridique du contrôle préalable de l' accessibilité de ces locaux est aligné sur celui applicable à ces mêmes bâtiments en matière de sécurité-incendie (59). Lorsqu'il est exigé un permis de construire pour une construction, celui-ci tient lieu d'autorisation administrative (art. L. 421-1 nouveau c. urb.), mais il doit être précédé, selon le nouvel article L. 111-8-2 du code de la construction et de l'habitation, de l'accord de l'autorité compétente. Ainsi, tout établissement sera soumis à un contrôle a priori sur les règles d' accessibilité qui est accompagné d'un avis de la commission consultative départementale de la protection civile, de la sécurité et de l' accessibilité. Pour le rapporteur du projet de loi au Sénat la réglementation sécurité incendie a fait preuve de son efficacité (60). La FNMIP se pose toutefois la question de la composition de ces commissions départementales consultatives, et singulièrement celle de la présence, des pouvoirs et des rôles des personnes handicapées dans ces commissions. Alors y aura-t-il modification de la composition de ces commissions par un texte d'application de la loi de 1991 ? Il faut le souhaiter, même si la loi du 13 juillet 1991 va incontestablement modifier la nature du travail de ces commissions. En effet, « le fonctionnement actuel de ces commissions concernant nos problèmes n'est pas bon. Un tiers seulement de ces commissions départementales ont inclus les problèmes de l' accessibilité dans leur champ d'activité, souvent ces actions ne sont que ponctuelles alors qu'elles devraient être permanentes » (61).
La portée de ce contrôle a priori demeure toutefois limitée ; il ne s'applique que pour les permis de construire ou les autorisations administratives futures. Les amendements tendant à exiger un délai de mise en conformité des établissements recevant du public (et des locaux de travail) dont le permis de construire est antérieur à la loi ont été rejetés comme irréalistes ou irréalisables (62). Les modalités pratiques de ce contrôle sont du ressort du pouvoir réglementaire (art. L. 111-8-3 nouveau CCH). On notera que le rapporteur du projet de loi au Sénat a souhaité l'association étroite avec les professionnels « notamment en ce qui concerne le champ d'application de l'autorisation en l'absence de permis » tels « les gérants de salles de cinéma, les propriétaires de grandes surfaces et les gestionnaires de tous les établissements qui reçoivent du public » (63). On ne peut qu'espérer que le principe légal de l'autorisation a priori ne soit réduit à sa portion congrue par les décrets d'application.
c) Si des exonérations fiscales (ou une réduction d'impôts) pour la réalisation de travaux d' accessibilité n'ont finalement pas été retenues et devraient faire l'objet de dispositions dans la loi de finances (64), le nouvel article L. 306-1 CCH soumet l'octroi des aides de l'Etat en faveur de l'habitat au respect des règles d' accessibilité. Cette mesure ajoutée au projet de loi initial en première lecture par l'Assemblée nationale (65) permet un contrôle de l' accessibilité au moment de l'instruction des demandes d'aides PLA ou PAP, telle qu'elle fonctionnait déjà dans certains départements (66). Ce contrôle sera effectué par les services de l'Etat chargés d'attribuer ces aides. La soumission de l'aide de l'Etat aux règles d' accessibilité paraît être une mesure efficace. Plusieurs remarques s'imposent pourtant : dans d'autres domaines la politique d'aide de l'Etat en faveur de certaines « populations cibles » n'a pas fait ses preuves (67) ; il est par ailleurs à craindre des risques de divergences dans « la pratique » des commissions consultatives départementales et des services d'attribution d'aides lors du contrôle de l' accessibilité qui ne s'expliquent pas par la champ d'application différent des deux types de contrôle a priori ; enfin et surtout seul le « logement social » entre dans le champ d'application de l'article L. 301-6 CCH (68).
2. Les contrôles a posteriori sont de deux ordres : le premier ne touche que les établissements recevant du public, le second est le fait des associations de personnes handicapées.
a) L'article L. 111-8-3 CCH prévoit un contrôle des obligations de l'article L. 111-7 CCH avant l'ouverture d'un établissement recevant du public. Ce contrôle effectué par l'autorité chargée de délivrer le permis de construire complète le contrôle a priori de l'article L. 111-8-1 nouveau CCH. Ici encore se pose la question de l'efficacité de ce contrôle et notamment celle des sanctions du non respect des règles d' accessibilité. On peut également s'interroger sur l'éventuelle contradiction entre le contrôle a priori et le contrôle a posteriori. Il semblerait, enfin, que ce contrôle a posteriori soit limité aux hypothèses de travaux avec fermeture de l'établissement recevant du public ; sont donc exclus les travaux sans fermeture alors même qu'ils peuvent être soumis à permis de construire.
b) L'article 2-8 du code de procédure pénale permet aux associations de défense des personnes handicapées de se porter partie civile en ce qui concerne les infractions aux règles sanctionnant les comportements discriminatoires fondées sur le handicap (69), sous réserve d'avoir obtenu l'accord de la victime. La loi du 13 juillet 1991 complète cette faculté d'agir des associations en y ajoutant les infractions aux règles d' accessibilité fixées sur la base de l'article L. 111-7 CCH et réprimées par l'article L. 152-4 CCH (70). Pour le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale : « l'accord de la victime n'est pas requis pour la simple raison que, contrairement au cas de discrimination, il n'est pas nécessaire qu'il y ait une victime pour que l'infraction soit commise : ainsi l'employeur qui n'aura pas respecté les règles d' accessibilité applicables à son entreprise pourra être condamné même si son effectif ne comporte pas de travailleur salarié » (71). Cette mesure sera-t-elle suffisante ? On peut en douter, en l'absence d'autres sanctions figurant dans la loi même.
Aux sanctions de l'article L. 152-4 CCH est ajouté la possibilité pour le tribunal d'ordonner, aux frais du condamné la publication intégrale ou par extraits de sa décision et éventuellement la diffusion d'un message, dont il fixe la teneur, informant le public des motifs et du contenu de sa décision, dans un ou plusieurs journaux qu'il désigne. Ces sanctions nouvelles seront-elles suffisamment dissuasives dans un domaine ou il est admis que le non respect des normes est quasiment la règle ? On peut encore en douter (72).
La loi du 13 juillet 1991 marquera-t-elle une amélioration de l' accessibilité des locaux de travail, de locaux d'habitation et des établissements recevant du public ? Les lacunes relevées et les incompréhensibles timidités du législateur ne feront de cette loi qu'une étape vers un code de la construction et de l'habitation tenant compte des personnes handicapées.
Cette loi a le mérite d'exister. Il nous paraît pourtant regrettable que les dispositions législatives se soient bornées à affirmer quelques principes biens flous, laissant au décret et ... à la circulaire de (trop) larges champs d'intervention. Il eût été possible d'aller plus loin ; la preuve... : la norme légale devient plus précise pour les ajouts à l'article L. 125-2 CCH, mais ils ne concernent que les dérogations à la transformation des ascenseurs (V. supra). Le « Plan ville ouverte » mérite mieux... La concertation, le partenariat ou les relations contractuelles qui sont certainement indispensables en ce domaine ne sont pas exclusifs d'une action législative qui pose clairement les principes directeurs de la politique engagée.
